Eje del proyecto: Principios rectores de NNUU sobre empresas multinacionales y derechos humanos
Las relaciones entre empresas multinacionales y los derechos humanos están en la agenda de las organizaciones internacionales y, especialmente, de Naciones Unidas, desde los años 70 del pasado siglo. Los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre empresas y derechos humanos publicados en 2011 contienen una solución de consenso, sobre el que Estados y empresas deben empezar a trabajar. Los puntos en los que dichos principios se basan son los siguientes:
- En primer lugar, los destinatarios de las obligaciones que se derivan de los derechos humanos desde el punto de vista del derecho internacional son los Estados. Estos tienen, de un lado, una obligación negativa y básica que les constriñe a no violarlos con su comportamiento y el de los agentes estatales (respetar), pero también una obligación positiva, que les obliga a adoptar las medidas necesarias para protegerlos (proteger).
- La obligación de proteger implica la obligación de adoptar las medidas apropiadas para prevenir, investigar, castigar y reparar estos abusos mediante políticas adecuadas. Esta obligación positiva requiere de los Estados adoptar medidas eficaces para prevenir, investigar y sancionar las violaciones de derechos humanos cometidas por empresas multinacionales.
- Como puede apreciarse, de esta doctrina se desprende una doble responsabilidad. Una responsabilidad directa de los Estados que proviene del derecho internacional de los derechos humanos, que se traduce a su vez en que los Estados miembros deben establecer las medidas internas legislativas para que las empresas multinacionales respondan de sus violaciones a los derechos humanos. Esta es la conocida como “doctrina Ruggi”.
Las Principios Rectores dejan libertad de medios (margen de apreciación nacional) para que los Estados cumplan con esta obligación, pero de varios de sus pasajes traslucen cuatro aspectos que resultan de peculiar importancia:
- En primer lugar, que la prevención de la empresa de las agresiones a los derechos humanos debe basarse en la implantación de medidas de autorregulación interna basadas en la diligencia debida en materia de derechos humanos. Los órganos de dirección de las empresas deben adoptar una política de empresa en la que muestren su compromiso con los derechos humanos, evaluar qué actividades de las que realizan pueden lesionarlos, y a partir de aquí, establecer las medidas necesarias para prevenir, mitigar y rendir cuentas acerca de cómo abordan su impacto sobre los derechos humanos.
- En segundo lugar, los Estados deben garantizar que las empresas implanten de manera correcta y eficaz estas medidas de autorregulación interna. Para ello las directrices marcan dos caminos, no necesariamente excluyentes. El primero es el del reporte o la información periódica. Las empresas deben informar periódicamente a la sociedad de sus políticas en materia de derechos humanos. Para ello se han ido preparando varios modelos de reporte, el más importante de los cuales -auspiciado por las propias naciones unidas- es el UN Guiding Principles Reporting Framework. El segundo es el establecimiento de sanciones penales para las empresas multinacionales.
- En tercer lugar, los Principios rectores subrayan la importancia de la reparación como uno de los ejes vertebradores de las políticas en materia de derechos humanos, reparación que incluye el acceso a mecanismos de reparación eficaces.
Dentro de este margen de apreciación, los Estados necesitan dotarse de un marco normativo que asegure el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Principios rectores. Las medidas de política legislativa y de cualquier otra índole deben estar plasmada en los Planes nacionales de derechos humanos. El Plan Nacional del Gobierno de España para el periodo 2014-2017 no ha pasado de ser un borrador, que nació además fuertemente condicionado por las dificultades presupuestarias de la X Legislatura. En la Legislatura actual, (la XII, comenzada en 2016) no ha existido ninguna iniciativa al respecto por parte del Gobierno que, en respuesta a una pregunta escrita en el Congreso, ha indicado que sigue en trámite de elaboración. En el borrador de 2014 se apelaba a revisar la legislación española con el fin de detectar las lagunas existentes, identificación de los mecanismos de diligencia debida. No obstante, en el apartado del borrador dedicado a desarrollar la “Responsabilidad de las empresas de respetar los derechos humanos”, el Plan Nacional repetía literalmente lo indicado en los principios, sin aportar ningún tipo de iniciativa en concreto. A la hora de buscar mecanismos que alentasen la implantación en las empresas de medidas de diligencia debida, el borrador contiene estímulos positivos muy vagos, y que en modo alguno contenían medidas sancionadoras. Más bien se trataba de un sistema de incentivos de muy diversa índole con el fin de premiar a las empresas que establecieran políticas en materia de derechos humanos. El resultado de esta no política es que la mayoría de las grandes empresas de nuestro país carecen de una política en esta materia y cuando existe, está diluida entre sus medidas de responsabilidad social, con poca o ninguna visibilidad y contribuyendo a la confusión entre ambos aspectos (planes de derechos humanos y RSE).
La situación existente en nuestro país no ha sido remedida por el impacto que las normas o programas de la UE. La UE elaboró una Estrategia para 2011-2014 sobre responsabilidad social de las empresas fruto de la cual fue la Directiva 2014/95/UE sobre divulgación de información no financiera e información sobre diversidad por parte de determinadas grandes empresas y determinados grupos. Esta Directiva se centra en desarrollar el deber de divulgar la información sobre las políticas empresariales en materia de derechos humanos asentada en los principios rectores. Con este fin, se obliga a las empresas de más de 500 trabajadores a publicar los “estados no financieros” a partir de los modelos de reporte existentes en esta materia. Esta obligación se ha incorporado al art. 19 bis y 29 bis (balances consolidados) de la Directiva 2013/34 sobre estados financieros anules, cuyo art. 51 recuerda a los Estados la necesidad de establecer sanciones proporcionales, disuasivas y adecuadas en caso de que sus disposiciones no sean respetadas. España no ha cumplido con el plazo de transposición de la Directiva, que finalizaba en diciembre de 2016.
La situación en España contrasta con la de otros países de la UE, que han realizado avances significativos en esta materia. En los últimos meses ha tenido especial resonancia la Ley de Vigilancia empresarial (ley 2017/399, de 27 de marzo) aprobada por el Asamblea legislativa francesa que obliga a las grandes empresas francesas a poner en marcha un plan de vigilancia empresarial. La finalidad de este plan es “establecer medidas de vigilancia razonables con el fin de identificar los riesgos y de prevenir los ataques graves a los derechos humanos y libertades fundamentales, a la salud y la seguridad de las personas así como del medioambiente que resulten de las actividades de las actividades de la sociedad y de aquellas sociedades controladas por ella directa o indirectamente, así como de las actividades de sus proveedores o subcontratistas con los que la empresa tiene una relación comercial estable”. La no realización del Plan de Vigilancia puede suponer la imposción de multas de hasta 10 millones de euros que se gradúan en función de la gravedad del incumplimiento. Sin embargo, el Consejo Constitucional, aun considerando conforme a la Constitución el conjunto de la ley (obligatoriedad del plan de vigilancia, la vigilancia y los requerimientos que puede imponer el Juez – no la Administración -, etc.), declaró inconstitucionales las multas civiles, por imprecisiones en la tipificación de las infracciones y del objeto mismo de la ley (Decisión nº 2017-750, de 23 de marzo). Ello pone de manifiesto el largo camino que aún queda por recorrer en este tipo de planes de vigilancia o de cumplimiento en materia de derechos humanos e igualmente las dificultades que puede encontrar el diseño de un sistema de responsabilidad penal de la empresa compatible con principios constitucionales.